政策支持加速推进

    要推进环境友好型社会建设，必须站在经济社会发展全局的高度，从宏观经
济发展的层面入手，研究分析环境保护问题，历史地、立体地看待现实的环保问
题；从人口、资源、环境发展的角度，从速度、结构、质量、效益的层面，研究
分析环保与产业结构、产业定位、结构调整、增长方式转变等关系宏观战略的问
题；将环境政策与宏观经济政策融为一体，特别是产业政策、金融政策、税收政
策、财政政策、贸易政策等都要充分体现环境保护的要求，即这些政策必须是环
境友好的政策。

    产业政策

    经济结构调整、经济增长方式转变，将会极大地减少能源消耗。目前我国的
经济增长过于依赖第二产业，低消耗、低污染的第三产业发展滞后、比重偏低。
按照有关方面的测算，如果我国第三产业增加值的比重提高一个百分点，第二产
业中工业增加值比重相应地降低一个百分点，每年能源消费总量可减少约2500万
吨标准煤，相当于万元GDP 能耗降低约一个百分点，同时相当于减少40万吨二氧
化硫排放量。如果高技术产业增加值比重提高一个百分点，而冶金、建材、化工
等高耗能行业比重相应地下降一个百分点，每年能源消耗总量可减少近2800万吨
标准煤，相当于万元GDP 能耗降低1.3 个百分点，同时相当于减排二氧化硫44.8
万吨。

    从产业政策出发，着力从三个方面优化经济结构，增进结构效益。一是优化
产业结构，积极发展高新技术产业，广泛应用高新技术和先进的适用技术提升制
造业，大力开拓服务业新领域，抓紧构建资源消耗少、环境污染少、附加价值高、
吸纳就业多的产业结构体系。二是优化产业组织结构，促进中小企业专业化程度
的提高，促进大型企业和企业集团的绿色化，通过形成绿色“供应链”，建立环
境友好的大、中、小企业合理分布的格局。三是优化出口结构，促进技术水平高、
附加值大的产品增加出口，提高比重。

    价格政策

    我国价格体系未能充分反映资源的稀缺程度。比如，水资源是我国最为稀缺
的资源之一，但我国的水价却只有世界平均水平的1/3.低水价导致了对水资源的
过度消耗和浪费：农业用水的低价格，弱化了节水技术和设施的投资激励，固化
了农业的大水漫灌方式；居民用水的低价格，造成了生活用水的严重浪费，加重
了水污染和水生态失衡。再比如，土地也是我国最稀缺的资源之一，但长期以来，
由于土地征用、交易制度不完善，致使大量农村集体所有的土地被低价征用，转
让价格没有充分反映土地的稀缺程度，从而降低了稀缺土地资源的使用成本，形
成了粗放利用土地的惯性，加剧了土地退化和生态破坏。企业成本未能充分反映
资源环境。按照一般规律，资源需求增加，资源价格上升，各个市场主体要么提
高资源效率，要么寻找替代资源，要么放弃资源消耗量大的产业或生产方式，使
过量的资源需求受到抑制。这样，“资源依赖型”的发展环境，就会逐渐转变为
“创新驱动型”的发展环境。伴随这一过程，就是技术进步和产业升级。因此，
转变经济增长方式是一个经济活动的过程，是在生产要素稀缺条件下市场作用和
市场主体选择的结果。如果人为地压低生产要素价格，企业在可以轻易获得廉价
生产要素和大量订单、利润还在不断增长的情况下，通过技术创新转变经济增长
方式就失去了动力，高消耗、低效率、高污染就成了必然。

    理顺资源价格体系，完善相关制度。加快重要资源价格改革，增加粗放利用
资源性产品的成本，深化电力、石油、天然气、煤炭、水等重要资源价格形成机
制的改革，让市场在配置资源的过程中发挥更大的作用。深化土地制度改革，严
格土地法制，合理调整土地收益分配机制，适当增加利用土地的成本。

    财税政策

    我国现行税法规定，企业消耗的能源等生产资料可以作为进项税额抵扣，但
生产设备和劳动工具作为固定资产核算的部分不能抵扣。这导致在销售收入相当
的企业中，高消耗企业抵扣多，纳税反而少，挫伤了企业节能降耗的积极性。因
此，要完善税收政策体系，支持建立健全企业自主创新投入机制，鼓励企业加大
研发投入。实行绿色采购，鼓励国内企业开发具有自主知识产权、环境友好型的
重要高新技术装备和产品。研究取消和严格管理能源资源使用方面的各种优惠政
策。研究以矿产资源有偿使用为重点，全面实行矿业权有偿取得的制度，完善矿
业税费政策，做到矿业企业合理负担其成本。研究建立生态补偿机制，将环境成
本纳入企业生产成本，将环境外部成本内部化。按照谁开发、谁保护、谁投资、
谁受益的原则，研究建立健全环境保护政策机制。研究采取财税政策措施，更好
地引导循环经济的发展等。根据国内外油价变动等情况，择机出台燃油税，取代
公路养路费等部分收费。

    增加政府投入，促进资源和环境技术的进步。建设资源节约型、环境友好型
社会，促进增长方式转变，必须大力开发新能源、新材料、资源节约、污染处理、
生态治理和恢复等方面的技术。这些技术研发成功后社会效益比较明显，但研发
过程投资密集，研发失败的风险比较大，单个企业或者研究机构研发积极性不高，
使得这些技术的供给难以满足转变经济增长方式的要求。因此，要加大政府对这
些技术领域的支持力度，鼓励企业在相关技术领域进行技术发明和技术革新。

    金融政策

    将环境保护作为银行信贷的前提条件，既是保护环境的有力措施，又是提高
信贷资产质量的重要手段。环保总局联合中国人民银行，将环境执法信息纳入金
融征信系统，为环境保护成为企业贷款的重要依据奠定了基础。要采取更加有力
的措施，严格限制对高耗能、高污染企业的信贷支持，积极引导金融资源促进环
保事业发展。国外的经验表明，企业承担环境责任的状况直接影响到股市的变化。
目前，环境保护已成为我国企业上市的重要条件。要积极创造条件，使环境保护
在企业直接融资中发挥更大的调控作用。

    环境责任保险是新生事物。从国际上来看，一是强制保险方式是发展趋势。
国际上环境污染责任保险有不同方式。随着环境污染事故的频繁发生，为了尽量
减少污染者的负担、充分保护受害者的权益，许多国家有加强强制性责任保险的
趋势。印度和德国就是这种趋势的代表。二是保险范围逐渐扩大，并集中在重大
环境风险。随着诸多因素对环境责任及其后果所产生影响的增大，有限的环境污
染责任保险不能满足企业转嫁风险的要求。因此，保险范围逐渐在扩大。三是保
险费率的个性化和赔付限额制。因被保险人状况千差万别，保险人要对每一承保
标的进行实地调查和评估，单独确定保险费率以降低风险。同时，保险人为了自
己的利益，总是设定一定的保险金额，以限定自己的最高赔偿责任。而在法定强
制保险中，也往往有赔付限额的规定。四是保险索赔时效的长期化。与普通的人
身保险和财产保险相比，环境责任险的保险利益具有不确定性。因此，环境污染
责任保险的索赔时效比一般责任保险的索赔时效要长。五是保险机构的专门化和
政府环保部门的支持。从目前西方各国环境责任保险制度的实际运行来看，环境
责任保险承担的赔付金额过大，承保的范围又过窄，加上发展历史较短、经营管
理方式远未成熟，经营此类保险的风险大大高于其他商业保险，需要政府的扶持。
国内多次重大环境污染事故的应急处理结果表明，一方面每次事故处理所涉及的
巨额费用，大多都是政府埋单，造成恶性循环，污染企业没有压力。另一方面，
单个污染企业承担责任的能力毕竟有限。为分散企业环境污染赔偿责任，有必要
借鉴国外经验，探索建立中国的环境污染责任保险制度。重大污染行业、高风险
行业，位于敏感地区的行业，生产危险化学品的企业，应该强制缴纳保险。

    贸易政策

    改革开放以来，我国对外贸易快速发展。但是，出口增长仍然属于数量扩张
型的较为粗放的经济增长方式。主要表现为：一方面，资源消耗高、技术含量低
的产品出口，在国内遗留了大量的环境污染；另一方面，自主品牌出口少、出口
价格低，使企业在保护环境的资金方面捉襟见肘。

    应通过外贸政策和出口退税政策调整来优化进出口结构。适当限制高物耗、
高能耗、高污染产品的生产和出口，对耗能过大的产品出口，要取消出口退税并
适当增收资源税，对造成环境污染的出口产品应增收环境税。根据我国资源禀赋
特点，对于那些开采成本高、对环境破坏程度大的矿产资源，对于石油天然气等
优质能源，对于替代水土资源紧缺的粮食，以及对于木材及林产品等，可通过进
口来满足国内的部分需求，缓解资源和环境压力。

    另外，通过制定和严格执行一定的能耗、物耗、污染排放等标准，促进环境
与经济协调发展，是市场经济中需要政府发挥作用的一个重要领域。在明确和严
格的标准之下，企业为了达到资源环境要求，就需要进行技术创新、更新设备或
加强管理。而目前我国资源环境标准体系和相应的法律法规还不完善，有的还存
在空白，特别是对已有的法规标准，有法不依、执法不严的问题较为突出。这不
仅使企业丧失了进行技术创新、设备更新或强化管理以降低消耗、减少污染的外
在压力和内在动力，另一方面也使一些企业敢于在执行现行标准和政策时弄虚作
假、顶风违规。